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审计署称300亿财政转移支付不透明中华会

2018-10-28 11:43:39

审计署称:300亿财政转移支付“不透明”_中华会计校

审计署称:300亿财政转移支付“不透明”

8:40 中国经济周刊 【大 中 小】【打印】【我要纠错】

“中央转移支付,就像一道水渠,很长很长,从中央到地方再到村子,这中间是白领减肥注意事项渗水的。有的时候水流到地方就没有了。”

——国家审计署审计长李金华

6月27日下午,国家审计署审计长李金华向十届全国人大常委会第22次会议作《关于2005年度中央预算执行审计工作报告》(以下简称《审计报告》)。

《审计报告》显示,在对20个省(区、市)的审计调查中发现:去年,这些省(区、市)本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元,仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%.

按照报告中公开的数字,也就是说中央实际补助中有近4300亿元未纳入省(区、市)本级预算中。

李金华表示,由于年初预算编报不完整,致使预算执行结果与年初预算出入较大,未编入预算的这部分资金实际上脱离了省级人大的审查监督。

另据不完全统计,2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中,有41项存在内容交叉重复的问题,涉及资金156.37亿元;有65项没有管理办法或管理办法未公开,涉及资金705.89亿元。

近年来,随着中央财政转移支付数额的不断增长,转移支付的“不透明”状态,日益引起社会关注甚至质疑。

“不透明”是“跑部进钱”的罪魁祸首

2005年,15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元。

“中央给地方多少,为什么要给,按照什么比例,考虑那些因素,外人一概不清楚。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授在接受《中国经济周刊》采访时说。

刘剑文表示,在转移支付“不透明”的情况下,就比较容易出现寻租行为,也会滋生腐败,包括贪污受贿。此外,资金的使用效率也值得怀疑,无法保障资金能得到限度地使用。

也正是由于转移支付的审批过程透明度低、公开性不够,“跑部进钱”之风愈演愈烈。

“有的地方为了一个项目、一件事情,不停地往北京跑。省长跑,副省长跑,下面的人也跑。有的时候如开会期间,很多地方厅局长都集中到北京来。这一方面影响了政府机关的廉洁,另一方面也增加了行政成本。”国家审计署审计长李金华曾公开批评说。

全国人大常委会副委员长成思危也曾笑称,“我曾经说过,中秋节前北京堵车很严重,都是送月饼的。什么时候中秋节前北京不堵车了,我们的政府工作可能就好多了。”

就在6月27日审计报告发布当日,也有人大常委会委员表示,现在各地方往发改委、财政、科技、交通、农业、水利等部门跑项目的情况越来越严重,“根源就在于目前不够完善的转移支付制度”。

根据《审计报告》显示,2005年,15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元。对此,李金华表示,这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法,打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道,造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实,不利于地方政府的管理和人大的监督。一些资金名义上是专项转移支付,实际用作部门经费或系统内经费补助。

“这些资金是否经过审计,是否列入预算,并不透明!这样的情况下怎样可能保证分配公平、财政均等化呢?不可能的事情!”刘剑文教授评价说。

事实上,除资金分配不透明外,专项资金的使用状况也同样令人堪忧。

“地方不管项目终能否建成,只管向中央争取到钱。而中央的目标也是在分这块钱。对当地实际情况没有过多考虑或考虑很少。”审计署财政审计司司长侯凯说。

李金华更是明确指出,转移支付过程中涉及到的很多人和很多部门甚至就在“吃”一些专项资金。而政府效能的评估现在也还没有一个明确标准,这样就出现了在转移支付中不计成本去花钱的现象。

专项转移支付也混乱

2005年按项目分配的专项转移支付有71项,涉及资金545.55亿元,具体分配到44149个项目,其中10万元以下的项目8825个,平均每个项目4.36万元。

近年来,中央对地方的转移支付逐年增加。去年,中央财政安排对地方税收返还和补助支出已达到11484.02亿元,占中央财政总支出的57%,地方财政支出的45%.

“1.2万亿啊!这笔资金管好用好,对中央财政及地方各级政府机构的运转,意义都很重大!” 审计署财政审计司司长候凯感叹说。

李金华认为,要对地方进行规范的转移支付,首先就必须把中央和地方的事权划得非常清楚,“目前中央和地方政府事权划分还不够明晰,转移支付和投资项目设置目标还不够明确,部门之间职能交叉、安排的项目内容重复,加上中央财政统得过细,在预算管理级次多、资金链条长、信息不对称的情况下,不利于加强项目管理,影响中央预算资金的科学使用。”

《审计报告》也显示,目前部分专项转移支付项目设置交叉重复、分配制度不够完善、资金投向较为分散,参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。据不完全统计,2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中,有41项存在内容交叉重复的问题,涉及资金156.37亿元。

而按项目分配的专项转移支付有堰牛皮癣治愈71项(不包括预算内基本建设和国债投资项目),涉及资金545.55亿元,具体分配到44149个项目,其中10万元以下的项目8825个,平均每个项目4.36万元。

“十万元以下的项目也需要国家批吗?”有专家发出了这样的疑问。

转移支付透明化的解决之道

目前依据的《过渡期财政转移支付办法》只是一个部委规章,其权威性、科学性常常受到各方质疑;是重新立法还是加强监管,学者和专家看法并不统一。

“由于中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰,现行财政转移支付制度缺乏法律权威性等原因,致使我国现行的转移支付资金分配不科学,中央财政调控权没有充分发挥均等化功能。” 财政部财科所副所长苏明对《中国经济周刊》表示。

自1994年实行分税制以来,为了平衡中央和地方政府的财力,转移支付制度的目标非常明确,即将财政的溢出效益转化为公共服务的均等化。

尽管对于转移支付作了许多明确规定,但是对于转移支付的申请、使用、监管及承担等问题并没有严格的法律规范,目前的转移支付主要通过《过渡期财政转移支付办法》来管理。其部委规章的性质也遭到了多方质疑,认为财政转移支付应有专门的法律予以规定。

“理想的设计自然是首先明确中央和地方的事权,然后确定各级政府的财政收支,在明确收入和支出差额的基础上,由中央补足差额。”苏明说。不过在苏明看来,要想把这个设计付诸到实际操作中很难,涉及到多方利益。

“由于缺乏明确的事权、财权划分,因此无法确定各级政府间的职责。要想规划财政转移支付,首先要确定各级政府的公共职能。”刘剑文教授也表达了同样看法。

“这就涉及到另一部立法《财政收支划分法》,可以考虑由国务院立法;在单独立法还不可能实现的情况下,也可以考虑在其他立法中加入财权事权划分的内容。”刘剑文教授说。

苏明则表示,“在大的改革还不能发生的情况下,现在要做的是提高转移支付的透明度,在管理上下大功夫,把分散的管理模式变成集中的管理模式,提高管理效率。”他认为,对于转移支付,目前也有一些监管途径,但这种监督还没有完全到位。由于转移支付的渠道多,量大,不可能每一笔都监督,财政自身监督力量还不是很够。

从现有的法规来看,目前对转移支付的监督主要有来自财政部门的监督,审计部门的审计,以及人大对预决算的监督。

但是李金华在《审计报告》中明确表示,一些地方政府及其财政部门自觉接受人大监督的意识不强。在转移支付预算编制问题上,虽然财政部2005年提出了“按上一年执行数或上级下达的预计数编报”的原则要求,但各地在实际执行中仍不规范。

监督仍是一大难题。

对此,也有专家提出,设立专门的机构统一管理财政转移支付。“这个想法太简单了,不能说新建机构就能解海脑瘫中医医院决好这个问题”,对此设想,苏明这样回应。

“这就需要立法监督,社会的监督。社会的监督又包括媒体监督及民众监督,这就需要充分发挥纳税人的权利,让纳税人对财政支出进行监督,行使其监督职能。”刘剑文教授对《中国经济周刊》说。

刘剑文教授认为,虽然现在的《审计报告》可以看到每年的转移支付金额,但是却看不出是如何进行转移支付的。中央给地方多少钱、这些钱的使用效果都还看不到。立法应该从实体和程序上共同保障转移支付的透明性,把整个的财政转移支付制度置于公众的视野下,让公众随时可以看到。

但是现在的纳税人基本上没有监督权,也没有其他立法保证这个权利。“我们现在的法律,如行政诉讼法的修改就应该保证这个权利。”刘剑文说,“纳税人需要对抽象行政行为也可以提起诉讼的权利。”

前一段时间,在湖南就曾出现纳税人因财政局买车问题向法院提起诉讼的案例,但终纳税人败诉。刘剑文表示,这其中一个很重要的理由就是抽象行政行为不能起诉,所以有关法律需要修改。

“只有赋予了纳税人监督权,才能保证转移支付的透明。”刘剑文说。

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